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    行业自律

    行业协会的自律机制——对中国安全防范产品行业协会的考察

    2011-09-27 09:26:26 来源:行业自律 点击: 4683

     行业协会的自律机制——对中国安全防范产品行业协会的考察

    【全文】
      目次
      一、  引言
      二、  自律的权力基础
      三、  自律制度
      四、  惩戒机制
      五、  救济制度
      六、  行业协会本身的自律问题
      七、  结论
      一、引言
      安全技术防范服务行业是上世纪八十年代中期形成的新兴服务行业,该行业针对盗窃、抢劫、非法侵入、破坏、爆炸等高发案件,采取技术防范手段,为社会和民众提供安全报警服务。据统计,截止到2005年,安防企业已达1万家,从业人员近100万人,实现增加值300多亿元,其中出口创汇产品达10%左右。行业领域不断扩大,报警运营、中介、资讯等专业化服务开始起步;产品种类不断丰富,由原先的防盗门(锁)发展到了视频监控、出入口控制、入侵报警、防爆安检等十几个大类,数千个品种;闭路监控发展迅猛,年增长率达到30%左右;沿海地区发展较快,形成了以珠江三角洲、长江三角洲、京津地区为中心的三大安防产业集群。[1] 
      中国安全防范产品行业协会(China Security & Protection Industry Association,CSPIA。以下,简称“安防协会”)成立于1992年12月8日,[2] 是经民政部登记注册的国家一级社团法人,在业务上接受公安部指导。从历史沿革看,安防协会无疑是按照“体制内的生成途径”,由公安部主动扶持、建立的一个社会组织,是带有一定“行政”色彩的“官办”协会,不是在行业内部自发生成的。该行业以安全为服务产品的特殊性又进一步强化了这种色彩,使得公安机关加强监管有着更加充分的正当性,也使得其必须与公安机关之间保持着“藕断丝连”的密切关系。
      迄今为止,加入安防协会的企业约747家,行业会员的覆盖率约为7%。[3] 只接近于全国的一般水准(较低层次的水准),远远低于某些发展比较好的地方的平均水平。[4] 因此,努力扩大、迅速提高行业协会的覆盖率,无疑应是今后行业协会的一项重要工作。这关系到“自上而下”模式的行业协会能否存活、能否获得旺盛生命力、能否可持续发展的一个关键。
      安防行业近年来一直处于快速发展之中,但也遇到了来自管理体制、市场双重的问题,一方面,与公安机关之间的关系亟待理顺,公安机关对行业的监管模式要按照政府职能转变要求进一步改革;另一方面,安防工程行业鱼龙混杂。一些小的工程商投机经营,在工程用料上以次充好,弄虚作假。工程建设过程中,不严格按照设计程序操作,任意降低工程成本。对资质好、信誉高的工程商形成了不正当竞争,对正常的生产和销售造成了极大的冲击。[5] 
      对上述问题,尤其是后一个市场问题,当然,政府有关主管部门责无旁贷地要去治理整顿。从公安机关对安防行业的监管情况看,通过二十三个地方立法也初步建立起来了一定的市场准入门槛,尽管运转效果还差强人意。但是,随着《
    行政许可法》的实施和行政审批制度改革的深入,行政规制不到位而显得越发的无效益。因此,积极应对行政审批制度改革带来的挑战,以贯彻落实《行政许可法》为契机,通过立法来实现公安机关执法观念的转变与革新,积极探索新的管理模式和方法。[6] 其中很重要的一点,就是我们要清醒地认识到,政府规制始终存在着无法完全克服的制度缺失,必须用行业自律来弥补;法律的有效运行,还必须有道德的支撑,行业协会在重塑职业道德方面将发挥积极的作用;对于法律调整来讲,行业自律规则和措施有时也能起到过滤网、木栅作用,可以降低执法成本,有效“防范于未然”、“解决问题在萌芽之中”。
      《
    行政许可法》第12条要求的“行业组织或者中介机构能够自律管理的,可以不设行政许可”,实际上也为行业自律提供了充分的法律依据。意识到自律,并且强化这方面的工作,实际上是行业协会开始走向了真正的行业治理之路,标志着行业协会回归本位,渐趋成熟。
      在上述背景下研究行业协会的自律问题,我们要有一个客观冷静的判断和认识。首先,通过安防协会努力来加强行业自律,其范围是有限的,其自律的效果恐怕也无法涵盖所有从事安全技术防范服务领域的企业。[7] 其次,如果行业自律的努力失败,可能会使上面较低的覆盖率继续走低。如果行业自律有效,极有可能发挥业内的样板作用,成功带动业外企业,进一步增加覆盖率。最后,也是最重要的,政府应当进一步推进改革,自觉地将“自己管不好、管不了以及不便管”的事务放手给行业协会,为行业协会的自律留出足够的空间。这对于从政府脱胎而来的、与政府主管部门有着千丝万缕联系的、受政府主管部门干预较多的行业协会来说,至关重要。我们可以说,政府对行业监管只有进一步收缩适度、对企业转变为更加间接、宏观、适应市场规律的规制模式,才能为行业协会的自律创造发展的空间。
      目前很多研究都以西方行业协会的基本特征和功能为考量标准,对上述中国式行业协会的发展与问题进行思考、批判、开出“诊断”方案。对这种研究方法,我始终持怀疑和批判的态度。在我看来,中国行业协会的发展与未来可能形成的模式,包括功能、与政府的关系,或许应该有着中国社会自身在特定情境下产生的特殊需求,不见得一定要与西方行业协会“殊途同归”。
      另一方面,要注意我国行业协会很多是行政体制改革和政府职能转变过程“自上而下”建立的,承接了很多政府转移来的职能,在惩处的方法上也受到强烈的行政影响,沿用了很多行政上的处罚手段。所有这些,在我看来,属于非常态,是暂时性现象,是未来行业协会自律机制建设中要加以革除的地方。
      目前关于行业协会方面的研究成果可谓汗牛充栋,对其中存在的问题,特别是在中国现阶段发展中存在的中国所特有的问题已经有比较深入的认识和归纳。[8] 但总体上是微观、中观研究不足,针对特定行业协会在发展中所关心和亟待解决的具体问题,却都研究不够。比如,对于行业治理的自律机制,迄今鲜见有深度的、有分量的专门研究成果。因此,必须加强有针对性的个案研究。个案研究反过来,也能对上述宏观层面的抽象研究进行批判性反思,校正其中可能会出现的偏差,提供坚实的实证基础,这对于探索有中国特色的行业协会发展之路是极其有意义的。
      本文将以中国安防行业协会的自律实践为考察对象,依次对自律的权力基础、行规行约、惩戒机制、相应救济和协会自身的自律问题进行分析和研究,最后得出初步的研究结论。
      二、自律的权力基础
      1、来自政府支持的权威性
      如前所述,安防协会是作为联系企业与政府之间的桥梁和纽带,由公安部扶持下建立的,这决定了其很重要的任务是协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益,推动行业和企业的健康发展,对于政府来说,它是辅助性、助成性和附属性的。
      很多研究成果显示,当前行业协会存在的诸多问题,都直接或间接根源于“官办”。但我却以为,行业协会的自律机能的形成与运转,在很大程度上却是直接或者间接得益于政府的认可与支持。所谓的“扶上马、走一程”。无论体制内还是体制外生成的,也不管是官办、半官办还是民间的行业协会,都概莫能外。正如袁曙宏、苏西刚发现的,在政府选择的背景之下,不论通过何种途径成立的社团,其存在与发展均表现出对政府的极大依赖性。对政府的依赖又表现为从政府汲取权力资源。[9] 在我看来,这是渗透到中国行业协会“骨子”里的东西,在中国的文化传统、社会结构、心理倾向等因素推波助澜下,无论处于启蒙还是比较成熟的阶段,恐怕都不会有根本的改变,当然,政府支持的具体表现形式可能会变得更隐性、含蓄。这我们就能够理解为什么“绝大多数社团都没有把业务主管部门当作‘婆婆’而力图摆脱;相反,是着意密切与主管部门的关系,争取得到更多的支持。”[10] 从有关规范行业协会的规范性文件的讨论中,我发现,行业协会领导并不反对、而是积极争取政府主管部门的大力支持,但却反对政府主管部门的过多干预。在自治事项上有越来越多的游离、摆脱政府控制的倾向。
      在现实中,这种授权其实和我们在行政法上所理解的情形还是有一些差别的,是将政府管理的权威性通过多种路径传递给行业协会,明示或暗示地赋予其自律的合法权力。其表现形式为:
      (1)政府在转型过程中有些职能因为法律规定的缘故,必须转给行业协会操作,比如,《
    行政许可法》实施之后所发生的一些职能的移动(安防企业资质认定),公安部科技局通过一些宣示性的文件、委托课题研究、允许协会试点等方式明确规定将这些职能转交安防行业协会。
      (2)政府部门的一些高级领导在公开场合的表态、召开有企业代表参加的座谈会等等,向行业内的企业透露出权威性的信息,这些职能将由行业协会行使,而行业协会是代替政府管理这些事务。尽管没有发文,所有企业必须遵从。
      2、根据公约的权利让渡
      在迈向行业自律的过程中,行业协会无一例外地制定了章程、行为规则、诚信公约等,构成了行业协会的治理权(governance)的合法性基础。
      从理论上讲,上述行为规则是会员共同制定的或者是后进会员明示接受的,是用协议的方式创制了行业内的类似法律的秩序,每个成员都受其约束,都自愿让渡出一定的权利以换取行业内和谐的秩序。如果有成员破坏了上述协议,破坏了上述约定的秩序,就要由行业协会代表全体会员(包括违规者)行使契约上的权利,对违规者施以违约的惩处。
      3、行业协会的“磁场效应”
      已经有大量的文献详细分析了行业协会的种种好处,这本身就形成了对会员的巨大的“磁场效应”。正如余晖分析的,经济个体之所以加入协会,说到底是为了分享协会组织这种正式网络的规模效应和外部经济,即除了享受上述信息服务和成员身份特有的信用声誉外,成员们还能从协会所组织的一致性集体行动(如政策游说、抵制不正当竞争、联合诉讼等)得到直接和间接的好处,如降低交易成本、共享税收优惠和政府补贴以及共渡经济萧条等。[11] 
      这种“磁场效应”足以使会员心甘情愿地忍受自律带来的某些不便以换取上述更大的协会利益。主要包括两个方面:
      3.1分享公共产品,有利于实现经济效率
      在市场经济运行中,甲、乙、丙、丁企业要有效预测市场行情、准确判断产品发展趋势,都需要获得一些同样或类似的市场信息,假如它们各自收集、分析与评估这些信息,可能各自都要花费成本C,或者不同的成本C1、C2、C3、C4,甚至可能因为这方面的成本太大而只能放弃。因此,就经济运行来讲是无效率或者效率较低的。这些市场信息具有共同性、共享性,我们可以称之为“公共产品”。如果由行业协会还收集、分析和评估,提供给其会员,会员只要支付参加行业协会的费用F,就能够享受这些公共产品。这显然降低了其交易成本。
      同样,要有效抵制仿冒企业产品等违法行为的侵害,打击“搭便车模仿企业”,由单个企业各自来发现仿冒的产品,来采取措施,显然成本很高。假如企业联合起来,通过行业协会来采取措施,能够有效降低交易成本。[12]
      3.2与政府天然联系而便于为企业协调
      由于安防市场还存在着条块分割、法律边际不明晰、与公安机关关系没有完全理顺等问题,当安防企业出现一些要与公安机关协调的棘手事情时,会寻求安防协会的帮助。安防协会现任领导8人,其中理事长1名、副理事长5名、秘书长1名(副理事长兼任)、副秘书长2名,直接从公安部调任的有7名,曾经在公安部科技局主管过安防行业的有3名。[13] 他们与地方公安机关之间的长期领导、合作关系,能够为企业排忧解难,这也增加了行业协会的凝聚力和领导力。
      三、自律制度
      在我国逐渐形成的“国家•社会•市场”结构之中,行业协会制定自律规则,对业内经营活动的道德规范和行为准则作出规定,实际上是在行业领域内建立一种类似于法律的秩序,也是行业协会自我治理的一个很重要的举措。
      我国行业协会没有类似于德国的公法与私法行业协会之分,行业协会制定的规则也不可能像公法协会那样具有公法上的效力。我国行业协会的发展趋势与有关政策都倾向于更加市场化,体现“国家•社会”的适度分离,行业协会的规则一般也不像法国那样要求政府的批准。只要其内容不与法律相抵触,就依据约定而生效。当然,建立向主管部门报送的备案制度,或者在提交会员大会表决之前与主管部门沟通、寻求后者的认可和支持,还是有益的。
      行业协会自律的权力基础呈现多层次性,这决定了其自律措施和规则在法律效力上也必然存在着多样性。
      (1)出自政府授权或者委托的事项,尽管属于自律范畴的行为规范,从根源上仍然是属于政府规制的效果。因此,其适用的范围可能遍及整个行业。
      (2)其他纯粹基于行业内成员的认同和约定而制定的行业自律规则,从性质上看,应当属于一种协定或集体契约,具有契约的约束效力。其适用范围仅限于行业协会内的成员。但是,对行业协会外的非成员企业也有示范与带动作用。
      在自律制度的建设上,可以考虑建立“行为规则是核心、信用制度是载体、组织机构是保障”的基本模式。
      1、把住市场准入门槛
      我们在安防报警服务业立法调研中发现,安防行业巨大的潜在发展和丰厚的利润,吸引着很多企业和人员纷至沓来。一哄而上、盲目投资的现象还比较严重。但安防行业又有较高的技术含量的要求,要具备一定的人力、设备条件,否则将无法进行基本的运作;而且由于该行业是以安全为服务标的,对从业人员的素质要求也比其他一般行业要求为高。因此,在市场准入方面,就有企业资质和从业人员资格两个方面的限制。
      1.1企业资质
      无论从公安机关还是企业都倾向搞资质分级分等,对从业企业的资金、规模、技术人员等做出明确要求,根据企业从业的经验、信誉与实力,将企业划分为一级、二级、三级资质的企业,限制其承接安防技术工程的资格。用资质来把住企业的市场准入门槛,主要是从两个层面上的意义:一是规定企业进入安防行业必须具备的最低资质要求,也就是最低的行为能力和资格标准;二是在更高的层次上解决企业的能力水平高低问题,是给消费者一个供其决策选择企业时的考量凭据和标准。[14]
      从现有管理体制上看,一个行业的市场准入可以由行政机关通过行政许可的方式来规定,也可以由行业协会自己来控制。上述企业资质的审批原先是在二十二个地方性立法中被大多数地方立法所认可,但是,随着《
    行政许可法》的实施,上述地方立法设立的市场准入门槛都被《行政许可法》第15条第2款的要求涤荡得一干二净。[15] 但是,缺少资质的评估,会造成消费者在选择企业上的盲目与迷茫,尤其在安防市场还尚未成熟之际,会加剧市场的混乱和无序。因此,浙江省公安厅主动将控制的机能转移给浙江省安防协会,制定了《浙江省安全技术防范行业资信等级评定管理办法》,率先实现了由行政许可向行业协会自律的转变。
      2005年公安部科技局委托中国安防协会、公安大学共同承担“安防企业资质信用制度建设”专项研究课题,探索如何由行业协会通过建立企业资质信用制度来弥补行政审批项目取消之后的管理真空,并决定在2006年选择北京、武汉、天津开展试点工作。形成中介评估、行业协会推动管理的企业资质信用模式,首先能够延续行政审批的固有价值,即能够积极引导消费者理性消费,在政府的支持和配合下,能够有效替代行政审批。其次,拉动了企业信用制度建设。
      1.2从业人员资格
      中国安防协会积极与劳动部接洽,争取设立职业资格。
      2、制定行业自律规则,监督贯彻实施
      2.1职业行为准则
      职业行为准则一般包括职业道德和经营行为两个方面,前者主要强调诚实信用方面的道德建设,后者更多的是配合法律的贯彻落实、要求从业企业遵守工商、税收、劳动、生产安全等方面的法律。
      从目前的行业协会看,都出了不少的行规行约。行业协会的性质使然,它们之间的差异不是很大。但停留在宣示性的多,有切实有效的措施保证实施的少。
      近年来,安防行业协会制定了《中国安全防范产品行业协会章程》、《中国安全防范产品行业行为规则》(前两个均为2005年1月12日中国安全防范产品行业协会第四次会员代表大会审议通过)、《安防工程企业诚信公约》(草案,尚未提交会员大会审议)等,初步建构了行规行约的基本制度框架。
      建议制定:(1)《安防企业违规行为及其惩戒规定》,进一步明确各种违规行为及其相应的惩戒、惩戒程序以及惩戒委员会的设置问题;(2)《安防企业信用档案管理规定》,积极推进安防企业信用制度的建设,这是行业自律的最基本、最重要的制度载体;(3)《业内争议调处与仲裁程序规定》,解决法规与仲裁组的机构建设、调处和仲裁程序以及执行等问题。
      2.2行业标准、技术标准
      制定行业标准、技术标准,是行业协会的一个最主要的功能,也是国家标准工作社会化的必然结果。行业标准、技术标准的制定和实施,对于敏锐反映市场需求,提升行业服务水准,提高行业核心竞争力,促进安防企业规范发展,维护行业信誉,保障消费者权益,都具有重要意义。
      在WTO规则之下,行业标准和技术标准还能够发挥一些更为重要的作用。从美国行业协会的经验看,在国家立法与WTO的总原则一致的前提下,由行业协会制定出许多技术标准,实际上形成了能够有效保护国内企业的一定市场壁垒和贸易壁垒,而又游离在WTO的监督机制之外,WTO的经济制裁措施不能适用于行会行规锁导致的壁垒。所以,美国行业协会每年用于制定标准的费用高达145亿美元,是美国政府制定相关标准费用的400倍。[16]
      因为历史沿革的原因,公安部和国家标准化管理委员会还专门批准成立了全国安全防范报警系统标准化技术委员会(以下简称“标委会”),负责全国安全防范技术领域国家标准、行业标准的制、修订工作和对口国际电工委员会/报警技术委员会(IEC/TC79)的工作。因此,在行业技术标准的制定上,存在着中国安防协会和标委会之间的协调合作问题。目前主要是强化在标准的制定中双方的沟通交流机制。在公安部主管部门的直接指导下,建立由行业协会、标委会、认证与检测中心等参加的联席会议,从组织形式上保证了信息有效沟通。从长远看,我认为最好是将标委会并入中国安防协会,成为后者下设的一个专门委员会。
      3、协调与解决争议,维护公平竞争
      行业协会从事这样的自律活动,其优势在于:第一,比较灵活、快捷,不拘泥法律程序的繁琐约束。第二,劝导、合意、协商的成分会更多一些。第三,会员之间、会员与协会之间、全国与地方协会之间的彼此监督更加自觉。
      协调与解决事项的范围,包括:(1)安防企业之间在经营活动中产生的争议;(2)安防企业与地方安防行业协会之间的争议;(3)地方安防行业协会之间产生的争议。比如,对行业中会员企业的生产经营活动进行必要的政策性协调、经营性协调和技术性协调,通过建立行规行约等方式,在市场划分、销售价格、竞争手段等方面协调自律。[17] 
      3.1价格协调
      价格协调一般发生在两种情况:一是行业内企业在国内市场出现恶性竞争,相互压价,对行业长远的健康发展产生潜在的威胁。二是以低价格进入国际市场,竞相压价,可能遭受进口国的反倾销或反补贴诉讼。[18] 
      在安防行业的发展过程中,类似于乐清低压电器的早期恶性竞争情况也出现过。比如,《北京市大型社会活动安全管理条例》第7条(一)建立了大型活动的安全风险预测或者评估制度,[19] 为安防咨询中介机构的形成和发展创造了良好的契机。据北京市公安局治安总队大型活动管理处领导介绍,2005年11月1日以来,主办单位选择第三方进行风险评估的活动217项,占同期全市活动总数374项的58%。中体保险经纪公司在为中超联赛的风险评估中,每场球赛前均要分析对抗程度和球迷的心理变化,预测可能出现的问题。同时,采取现场跟进的方式,及时发现安保工作中的薄弱环节,并据此向主办单位提出具体安全建议,收到了良好效果。
      但在安防咨询市场形成的初期,主办方风险意识不强,只求形式上有一个评估报告,能应付公安机关审查、申请下许可就行,至于其实际上能否起到预先降低风险的作用却在所不问;少数企业或人员迎合这种不当需求,以超低的价格出具形式上的评估报告。其结果是冲击和扰乱了刚刚发育起来的安防咨询市场,对那些有实力、信誉良好的安防咨询企业造成了损害。
      为解决上述问题,规范安防咨询市场秩序,在北京市公安局的支持下,准备在中国安防协会下成立大型活动风险评估专业委员会,制定一些规范。从乐清市低压电器行业协会的经验看,制定最低成本价,不失为一个有效的方法。而且形成了行业协会与政府之间的互动与配合。行业协会先是在1997年12月25日经全体理事研究,通过了《关于实施低压电器质量保证价的规定》,报请市政府予以支持。1998年5月,乐清市经委、市技监委、市物价局、市工商局、市地税局、市国税局等六单位制定了《关于实施低压电器质量保证价有关规定》。[20] 
      但是,价格协议也不是万能的,它会因为对履约的监督成本过高、企业的投机行为而失败。而且,行业协会如果被大企业所“俘获”(capture),价格协议也许会变成排斥中小企业竞争的手段,也可能出现违反反垄断规定的情况。所以,现在行业协会的功能已经很少涉及价格控制。[21]
      3.2维护知识产权
      以往,安防行业使用的产品多依靠国外进口,现在这种状况已经有了很大的改观,国内很多安防企业也自主创新,生产了自己的产品。与所有的企业一样,企业研发产品需要投入较大的成本,如果对于假冒产品、剽窃同行的技术和专利等行为不制止,企业就会失去创新动力。
      温州市烟具行业协会的经验表明,在行业协会中建立“维权”制度,能够有效地弥补国家专利保护的不足。[22] 其具体做法是,企业提出产品维权申请,经协会调查和产品测试合格、理事会认定后,协会在当地报纸上刊登维权通告,并发给维权证书,任何企业不得再进行仿制,否则一经查实,协会将采取强制手段严肃处理。[23]
      3.3接受消费者投诉、并组织调查,解决业内争议
      尽管有民间的消费者协会和官方的工商部门,行业协会的自律功能本身也包含着接受对行业内的成员企业违规行为的投诉。可以考虑由法规与仲裁组在秘书长在领导下来具体承担这方面的工作。
      行业协会的非政府性决定了其在监督执行行规行约方面不可能采取像行政机关那样的监督检查措施,接受投诉是行业协会发现业内企业违规、启动惩戒程序的一个主要信息来源途径。
      对于业内在经营活动中产生的争议,比如,发生在成员与行业协会之间在管理与被管理、服务与被服务方面的争议;以及发生在成员之间在从业经营活动方面的争议,不见得都必须直接提交正式法律途径解决。行业协会也具有一定的调解、仲裁功能。
      3.4预防和组织应对国际反倾销、反补贴
      从西方国家行业协会的经验看,行业协会是一种特殊的企业治理结构形式,它通过收集、分析有关进出口产品的数量、价格和分布信息,可以给企业提供最低保护价信息,防止企业以低价战略、竞相压价等方式进入国际市场,避免在同一市场上产品数量激增,避免引起进口国反倾销、反补贴诉讼。当发生这类贸易争端时,行业协会可以作为提诉人和应诉人参与贸易争端的解决。[24] 安防协会迄今尚未遇到这类问题,也尚未开展这方面工作。
      4、推进安防企业信用制度的建设
      信用(credit)是一种交易的中介,它使得政府与相对人、相对人之间的价值转移更加方便。建立和完善企业信用制度,能够有效地引导消费者理性选择消费,促使企业诚实守信、依法经营,降低政府规制成本、提高规制效率。
      安防协会以草拟《安防工程企业诚信公约》和在北京、天津、湖北开展安防企业资质信用试点工作为契机,开始了信用制度的建设。信用制度的建设是一项长期工程,包含以下重要环节:
      (1)信用是靠多层面、多层次的指标支撑的。必须梳理出一整套适合市场经济要求的、能够客观准确反映安防企业市场竞争力和信用的标准衡量体系。
      (2)行业协会应在中介机构的评估基础上建立信息库,通过多种途径,比如顾客的投诉及其处理结果、法院的裁判、各种消费情况反馈调查等,收集有关企业的信用信息,建立每一个企业的信用档案,向社会提供公开的、便捷的查询途经和传播机制。
      (3)在信息平台的建设中,要解决有关企业的信息收集、跟踪等技术问题,要有对信息失误、不实的申诉和改正机制。要注意与社会上已有的一些信用评估体系对接,比如银行信贷、工商诚信等评估,建立资源对流和共享机制,汇入企业个体信用档案之中,随时增改信息,进而促成一个完整的安防企业信用体系的形成与建立。[25]
      5、加强职业培训与教育,确保从业人员的素质
      与一般的服务、产品不同,安防行业提供的服务产品是安全,具有特殊的品质。产品服务的质量好坏、优劣,不仅关系到消费者的安全预期能否实现,其人身、财产安全能否得到保障,而且也关系到能否有效地提高公安机关获得情报信息的能力,减少警务活动成本,保障公安机关出警质量,并缓解警务任务繁重与警力不足的矛盾,实现对违法犯罪的准确打击。
      因此,加强对安防行业从业人员的法律、安防专业知识和技术的培训,既具有一般行业协会培训意义上的授益性质,更具有强化和保证服务质量的意义。
      四、惩戒机制
      尽管我们可以把企业接受行业协会章程和有关规定,看作是类似于签订格式合同,把行业内的惩戒看作违约的责任,是加入行业协会之后的一种权利让渡,但是,毫无疑问的是,这种惩戒权力具有公共权力性质。因此,该项权力的行使应当接受公法原则的制约,也就是要遵从我们所熟悉的比例原则、正当程序、法治和合法预期保护等。[26] 
      正像很多学者分析的那样,行业协会的惩戒具有“执法”成本低、因有专业优势而更具针对性等优势,所以,在适用顺序上一般优先于国家正式的行政处罚。又因为其缺少强制力、惩处力度不够,所以必须由国家正式的行政处罚来担保与补足。
      就其惩戒效果和被自觉接受的程度看,与行业协会的公共产品量呈正比。行业协会能够给其成员提供的公共产品越多、越丰富,比如包括降低收集信息成本、政策游说、抵制不正当竞争、联合诉讼等,被惩戒对象顾虑上述种种好处,就越能容忍、接受惩戒,并及时改正。
      当然,由于行业协会本身不具有像行政机关那样的强制能力,行业协会的自律又多是在职业道德层面运作的,所以,作为其自律的担保方式的惩戒,也多是涉及名誉的,不要求强制执行的,比如信息披露和集体抵制。
      惩戒机制应当包括惩戒主体、违规行为、惩戒方式、惩戒程序等部分。安防行业协会的惩戒机制规定,主要见于《中国安全防范产品行业行为规则》(2005年1月12日中国安全防范产品行业协会第四次会员代表大会审议通过)。以下我逐一做分析和评价。
      1、惩戒主体
      从有关章程和规定对惩戒主体没有作出清晰的规定,《中国安全防范产品行业行为规则》只是规定:“中国安全防范产品行业协会理事会负责监督执行”、“任何单位和个人发现有违背本规则的情况都有权力向协会秘书处举报。”从中,我们只能得知理事会是监督执行机关,协会秘书处是举报受理机关。
      在我看来,可以考虑在安防协会中设立惩戒委员会(与专家委员会平行,见图5-1),为临时性机构,遇案随机从合格人员中抽选成员。成员由协会领导、非当事人的企业代表、律师和学者按照“三三制”组成,总人数不超过9人,主席由行业协会领导担任,裁决实行合议制,采取一次裁决制。
      中国安防协会的会员中有很大比例是地方行业协会以团体会员资格加入的。在涉及地方行业协会成员违规的处理上,对投诉到中国安防协会的案件应转给地方行业协会处理为妥。
      2、违规行为
      《中国安全防范产品行业行为规则》主要是从提倡性行为角度规定的,没有像一般法律常有的“法律责任”一章那样详细列举每一种禁止性行为以及相应的惩处,这与有些村规民约相比,就显得规定不那么具体、措施不怎么到位。
      从增强行为的规范性和预测性角度,建议行业协会另外起草一个《行业协会会员违规行为及其惩戒规定》。安防行业已经发展了二十余年,尽管实践的发展可能会出现新的违规形态,但是,各种常见的违规行为还是可以总结和归纳出来的,因此,做到列举而广而告之还是有可能的。
      3、惩戒方式
      3.1对现有惩戒方式的基本评价
      《中国安全防范产品行业行为规则》第16条规定:“中国安全防范产品行业协会理事会对执行本规则有突出表现的单位和个人给予表彰,定期评选自律模范若干名,发给证书和奖牌。任何单位和个人发现有违背本规则的情况都有权力向协会秘书处举报。对违背规则的行为分为四项措施予以处理:进行说服教育;发出整改通知书;公示;最终予以除名。触犯法律的协助执法部门进行处理。”
      (1)说服教育与发出整改通知书
      对于情节轻微的违反行规行约的行为,或者有违反迹象的苗头,行业协会都可以通过劝导、批判、警示等方法,予以预防性和制止性的抑制。说服教育之中就可能包含着对违规行为的谴责和下一步改进的建议措施,因此,没有必要仿效行政机关的行政措施,单独列出“发出整改通知书”。建议将这两项惩戒措施合并为“规劝”。
      (2)公示
      在我看来,业内的信息披露可能是比较有威慑力的一种惩戒措施。且不说“人活一口气、树活一张皮”,违法行为一旦被披露,会给企业经营带来比较大的影响,使其失去一些潜在的客户,影响其未来潜在的利润。所以这种惩戒兼具名誉罚和财产罚的特性。由于这种惩戒比较严厉,非特别严重的违规行为,一般不考虑使用。信息披露的惩戒应该在一定的信息媒体上以广而告之的方式实施,但遗憾的是,在“中国安全防范行业网”(http://www.21csp.com.cn/zy.asp)上却没有设计这样的信息栏。
      (3)除名
      在非强制性参与的制度安排下,开除会员资格,却无法将其从安防行业的经济活动中“驱赶”出去,这只能是“雷声大、雨点小”的故作姿态,反而使行业内从业状况变得更糟、更加无序。...... 


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